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1 廢標(biāo)的廢標(biāo)，停貸的停貸，115號文“后遺癥”效應(yīng)凸顯
盡管國辦函〔2023〕115號文《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》已頒布逾半年，但這半年來，由其引發(fā)的政策漣漪、行業(yè)熱議以及導(dǎo)致的“后遺癥”效應(yīng)，仍未“喧囂塵上”。過去半年，不少環(huán)保項(xiàng)目都因?yàn)镻PP新機(jī)制的調(diào)整而廢標(biāo)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅在國辦函115號文發(fā)布后的三個月內(nèi)(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河北、江西、內(nèi)蒙古、廣東、山東等7個省市的8個環(huán)保項(xiàng)目就因政策調(diào)整而終止招標(biāo)。
這些項(xiàng)目，無論是污水處理設(shè)施、垃圾焚燒發(fā)電，還是水環(huán)境綜合治理和水質(zhì)凈化PPP項(xiàng)目，廢標(biāo)的原因幾乎一致，均因?yàn)槲茨苓m應(yīng)政策調(diào)整、不符合PPP新機(jī)制的要求，而宣布終止招標(biāo)。
還有一些新招標(biāo)的項(xiàng)目，如新民垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，為避免踩到115號文的紅線，在招標(biāo)文件中就明確規(guī)定，“聯(lián)合體中民營企業(yè)股權(quán)合計(jì)占比不低于51%”；大慶市東風(fēng)污水處理廠項(xiàng)目也在招標(biāo)文件里明確標(biāo)注了“民營企業(yè)(或外商投資企業(yè))股權(quán)占比不低于35%”的股份占比。這些都是以往招標(biāo)文件不曾見過的規(guī)定。
此外，國辦函115號文不僅影響新增項(xiàng)目，還影響存量項(xiàng)目的融資進(jìn)度。
據(jù)第一財經(jīng)報道，某國有企業(yè)負(fù)責(zé)人王先生，他負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目就遭遇了銀行停貸的問題。這個項(xiàng)目在2022年底完成招投標(biāo)簽署了合同，但由于2023年2月之后PPP被叫停，此后11月PPP新機(jī)制出臺，國有銀行對存量PPP項(xiàng)目處于觀望狀態(tài)，不愿貸款，導(dǎo)致項(xiàng)目融資受阻而無法繼續(xù)開展的情形。
可以說，這半年來，由于對政策的理解不同、執(zhí)行不一，市場亂象叢生，政府、金融機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目業(yè)主、咨詢機(jī)構(gòu)，糾偏的糾偏、廢標(biāo)的廢標(biāo)、停貸的停貸，調(diào)整的調(diào)整，大家都在摸索中前行。
那么，跟上一輪的PPP模式比，這次國辦函115號文推出的PPP新機(jī)制，到底有啥獨(dú)特之處，能引發(fā)“廢標(biāo)潮”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問題？對于固廢項(xiàng)目領(lǐng)域，隨著PPP新政的出臺，特許經(jīng)營模式是否仍能發(fā)揮效用？特許經(jīng)營與PPP之間，又有著怎樣錯綜復(fù)雜的歷史聯(lián)系與相互影響？
本篇將對問題抽絲剝繭、逐一闡述，從住建部2002年啟動的特許經(jīng)營市場化改革說起，談到2014年財政部主導(dǎo)的PPP模式擴(kuò)張期，最終說到當(dāng)前發(fā)改委牽頭推出的PPP新機(jī)制，通過梳理歷史脈絡(luò)、解析現(xiàn)行規(guī)定，就能知曉國辦函115號文出臺的背景、初衷及其背后的深刻考量。在此基礎(chǔ)上，PPP新機(jī)制所引發(fā)的廢標(biāo)潮現(xiàn)象也就“不言而喻”了。
2 從BOT到擴(kuò)大化PPP，再到PPP新機(jī)制
2014年之前，是沒有PPP這個“舶來品”的，市政公用服務(wù)領(lǐng)域基本上采用特許經(jīng)營BOT(投資--建設(shè)--運(yùn)營)模式。
BOT模式最早起源于2002年，迄今已有20多年的歷史了。2002年，原建設(shè)部連發(fā)兩道文件——[2002]1591號文《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》和建城[2002]272號《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，大刀闊斧推動市政公用行業(yè)市場化改革。2004年，又上升法律層面，頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。
這些文件核心思想，就是政府開放市政公用事業(yè)，將旗下的供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域業(yè)務(wù)，以招投標(biāo)形式和BOT模式，引入一批有資金、有技術(shù)和項(xiàng)目運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的資本方參與投資建設(shè)，后期政府按照收取上來的水費(fèi)、燃?xì)赓M(fèi)、取暖費(fèi)、垃圾處理費(fèi)等資金，按照合同約定和考核方式支付給資本方，以彌補(bǔ)他們前期投資建設(shè)成本。
如此一來，特許經(jīng)營模式既幫政府解決沒錢又想做事情的難題，又帶來了先進(jìn)的技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)力量，推動了市政公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程。
正因?yàn)槿绱?，?002年起，特許經(jīng)營模式在市政公用領(lǐng)域大放異彩，特別是在垃圾處理和污水處理方面，不僅推動了這些行業(yè)的快速發(fā)展，還成功培育了眾多產(chǎn)業(yè)化企業(yè)，同時有效避免了政府隱形負(fù)債的問題。
然而到了2014年，PPP模式開始逐漸興起，類似于BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)模式，PPP初心也是引入社會資本的專業(yè)技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和資金，以提升公共服務(wù)的管理效率。
同時，相較于BOT，PPP模式適用范圍更加廣泛，從以前的市政公用行業(yè)拓展到了醫(yī)療、教育等多個公共服務(wù)領(lǐng)域，只要項(xiàng)目經(jīng)過“兩評一案”財政論證合規(guī)，均可采用PPP模式實(shí)施，這一時期PPP也被稱為擴(kuò)大化的PPP模式。PPP一經(jīng)推出，就受到地方政府大力歡迎，甚至某些政府直接出資并占股設(shè)立融資平臺和項(xiàng)目公司，既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員，直接參與項(xiàng)目實(shí)施，也變相地將項(xiàng)目投資、建設(shè)風(fēng)險轉(zhuǎn)移到地方政府，成為當(dāng)?shù)卣滦腿谫Y手段。
然而，隨著時間的推移，PPP模式在落地的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開始，財政部以92號文為開端，對明股實(shí)債、執(zhí)行走偏的PPP項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)監(jiān)管重規(guī)范，眾多不合規(guī)的PPP項(xiàng)目叫停、出庫，再加上隨后的資管新規(guī)一起，使得曾經(jīng)大水漫灌的融資渠道收緊，部分涉水的環(huán)保上市民企頂不住壓力，資金鏈斷裂、深陷財務(wù)危機(jī)，不得不出售股權(quán)尋求國資輸血，有的直到現(xiàn)在也沒有完全走出來。
低潮幾年，直到2023年2月，國家審計(jì)署對全國PPP項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)大量的問題，才全面叫停全國PPP項(xiàng)目，與此同時財政部PPP庫也關(guān)閉、停止項(xiàng)目入庫。
在調(diào)查審計(jì)的過程中能夠，他們發(fā)現(xiàn)：
第一，由于PPP模式適用范圍擴(kuò)大，這一時期大量非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目借機(jī)投資紛紛上馬，導(dǎo)致地方財政壓力增大；
第二，部分PPP項(xiàng)目公共服務(wù)預(yù)算占比過高，突破10%警戒線，財承論證能力形同虛設(shè)。
為了嚴(yán)控地方債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引》明文規(guī)定，每一年度全部PPP項(xiàng)目安排的財政支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%，但在實(shí)際執(zhí)行過程中，各地以可行性付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、固定回報等各種突破財承10%的方式層出不窮，財政承受能力形同虛設(shè)，使得項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期后政府難以償還債務(wù)，地方債務(wù)危機(jī)頻發(fā)。
列舉幾個水務(wù)領(lǐng)域的案例，就會發(fā)現(xiàn)PPP項(xiàng)目中可用性付費(fèi)占比過高的現(xiàn)象并不鮮見。比如某海綿城市水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目，總投資約9億元，合作期12年，合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約17.5億元，其中可用性付費(fèi)約16.1億元，占總付費(fèi)金額的94%；再如某市生態(tài)建設(shè)公園PPP項(xiàng)目，總投資7.5億元，合作期10年，合作期內(nèi)政府付費(fèi)總額約11.6億元，其中可用性付費(fèi)10.4億元，占總付費(fèi)的91%。
這類PPP項(xiàng)目由于使用者付費(fèi)較少，又沒有較好的運(yùn)營收益，僅靠政府可行性付費(fèi)補(bǔ)貼，長此以往不僅推高政府的隱形負(fù)債，而且極其容易導(dǎo)致項(xiàng)目爛尾或者“豆腐渣”工程。
第三，政府給予社會資本固定回報，違背了PPP合作的風(fēng)險共擔(dān)原則，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)營期風(fēng)險與收益不匹配。
針對這些問題，2023年2月國家緊急叫停了部分PPP項(xiàng)目，并廢止了相關(guān)文件。隨后，在2023年11月，發(fā)改委牽頭出臺了國辦函115號文《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》，以及2024年第17號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等配套政策，標(biāo)志著PPP新機(jī)制時代開啟。牽頭部門也由之前的財政部門調(diào)整為發(fā)改部門，并以2023年2月為分水嶺，對新舊項(xiàng)目進(jìn)行分類處理，對在此之前未完成招標(biāo)采購的項(xiàng)目以及后續(xù)新實(shí)施的PPP項(xiàng)目，均按PPP新規(guī)執(zhí)行。
3 調(diào)整、糾偏，新舊PPP模式要點(diǎn)對比
相較于上一輪擴(kuò)大化的PPP模式，本次PPP新規(guī)做了以下幾方面變動：
(1)限定領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目被嚴(yán)格限定在有經(jīng)營性收益的領(lǐng)域，特別是生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理領(lǐng)域中的城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理及資源化利用等項(xiàng)目，意味著未來適合PPP模式的項(xiàng)目可能并不會太多，市場規(guī)模將不可避免的大幅縮水。
(2)聚焦使用者付費(fèi)。明確PPP項(xiàng)目應(yīng)聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目經(jīng)營收入需覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本，并具備投資回報，不得額外增加地方財政未來支出責(zé)任。
(3)政府付費(fèi)按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，不補(bǔ)貼建設(shè)成本。杜絕通過可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可行性付費(fèi)等任何方式，使用財政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營成本。
這幾條直擊要害，直指上一階段PPP存在的問題，措辭嚴(yán)厲的背后既是為了糾偏，也是為了嚴(yán)控地方債，傳遞出兩層意思：
一方面對于缺乏運(yùn)營收入，主要依靠政府付費(fèi)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，無法再采用PPP模式實(shí)施，所以有人說這相當(dāng)于對使用者付費(fèi)不明確的PPP項(xiàng)目判了“死刑”。
但另一方面，對于使用者付費(fèi)無法覆蓋投資建設(shè)成本的準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目，政府方也可以在“不因PPP模式額外新增地方財政未來支出責(zé)任”(有點(diǎn)拗口，實(shí)際上就是不能增加地方債)的大原則下給予支持，建設(shè)期以中央資本金給予投資支持，但該類項(xiàng)目對使用者付費(fèi)的占比多少是否有要求，運(yùn)營補(bǔ)貼的具體界定，115號文并沒有給出答案。
(4)優(yōu)先民企參與并占股，試圖改變以往民企入場難、國資“獨(dú)霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃圾焚燒發(fā)電、農(nóng)林廢棄物等業(yè)務(wù)領(lǐng)域非常明顯，國辦函115號文不僅最大程度鼓勵民營企業(yè)參與固廢PPP項(xiàng)目，而且要求獨(dú)資或控股；對于污水處理、管網(wǎng)、供水、交通運(yùn)輸、物流、機(jī)場等涉及到國計(jì)民生項(xiàng)目，要求民企占比也不低于35%，這都是以往PPP項(xiàng)目不曾有過的“硬性規(guī)定”，一定程度上杜絕了上一輪PPP項(xiàng)目地方國資、城投機(jī)構(gòu)或者披著政府“外衣”的各類平臺公司直接參與投資、建設(shè)，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給政府方的行為。
(5)強(qiáng)化運(yùn)營導(dǎo)向，嚴(yán)防以往建成直接移交政府“拉長版BT”模式。新機(jī)制強(qiáng)調(diào)以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向，推動PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變。
4 PPP新規(guī)下項(xiàng)目廢標(biāo)原因猜想，原有內(nèi)定中標(biāo)人身份背景不符？
分析完新舊PPP模式的區(qū)別，PPP新規(guī)下為何出現(xiàn)“廢標(biāo)潮”就不難理解了，不外乎以下幾方面原因：
(1)嚴(yán)控地方債的“緊箍咒”下，政府方考慮政策、資金壓力，鋪項(xiàng)目動力不足
近年來宏觀經(jīng)濟(jì)形勢下行、房地產(chǎn)行業(yè)又不景氣，政府收入來源減少，PPP項(xiàng)目投資又大，再加上新規(guī)明確要求不因PPP模式額外新增地方債的，導(dǎo)致傳統(tǒng)靠舉債搞建設(shè)、鋪項(xiàng)目的模式行不通，這種情形下，政府方考慮到政策、資金壓力，在項(xiàng)目推進(jìn)上顯得猶豫不決，新建項(xiàng)目動力不足。
(2)社會資本方擔(dān)憂項(xiàng)目收益不高，經(jīng)濟(jì)賬不劃算
為了嚴(yán)控地方債，PPP新規(guī)明確政府付費(fèi)按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營，不補(bǔ)貼建設(shè)成本，杜絕通過可行性付費(fèi)、行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率等任何方式彌補(bǔ)建設(shè)成本和運(yùn)營成本，項(xiàng)目經(jīng)營收入需覆蓋建設(shè)投資和運(yùn)營成本，這一系列規(guī)定幾乎堵住了過去PPP項(xiàng)目因使用者付費(fèi)不足，通過可行性付費(fèi)、行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率等來增加額外收益，彌補(bǔ)建設(shè)和運(yùn)營成本不足的“漏洞”，這對社會資本方來說傷害性極大。
以環(huán)保行業(yè)為例，PPP項(xiàng)目投資大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政污水等少數(shù)傳統(tǒng)業(yè)務(wù)賽道有使用者付費(fèi)機(jī)制和項(xiàng)目運(yùn)營收益(但也存在能否覆蓋投資建設(shè)成本以及后期補(bǔ)貼能否及時支付的風(fēng)險)之外，其他的如流域治理、水環(huán)境綜合整治、農(nóng)村污水、海綿城市、市政管網(wǎng)、礦山修復(fù)等領(lǐng)域項(xiàng)目，使用者付費(fèi)機(jī)制不明確，項(xiàng)目收益率本就不高，若無保底收益率等其他利好邊界條件，經(jīng)濟(jì)賬不劃算，社會資本方是沒有意愿和動力投建。
(3)不符合民企優(yōu)先參與并占股的要求
PPP新規(guī)最大程度鼓勵民營企業(yè)參與并占股，并發(fā)布了支持清單，這在一定程度上打破了原有央企、地方國企、省級環(huán)保集團(tuán)主導(dǎo)的局面，導(dǎo)致部分已中標(biāo)不符合新規(guī)定的國有企業(yè)項(xiàng)目被廢止。
正如前一陣子某業(yè)內(nèi)朋友投標(biāo)失敗，感慨地說：其實(shí)招標(biāo)開始的時候，游戲已經(jīng)結(jié)束了，甲方下定決心開始發(fā)標(biāo)書，說明他們已經(jīng)有答案了。
這也是為什么國辦函115號文政策發(fā)布之后，引發(fā)起環(huán)保項(xiàng)目廢標(biāo)潮最大的原因，很可能原有內(nèi)定中標(biāo)人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒有響應(yīng)新機(jī)制最大程度要求民企參與的精神。
(4)高門檻與高標(biāo)準(zhǔn)
PPP新規(guī)對特許經(jīng)營者的選擇提出了更高要求，更加要求其項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)綜合實(shí)力和信用評級狀況，部分投資者因不符合要求而被淘汰。
5 結(jié)語
總的來說，這次PPP新規(guī)，無論是從參與主體，還是付費(fèi)模式，不僅是對舊機(jī)制的糾偏，更是一次觸及框架和本質(zhì)的重新調(diào)整。由于調(diào)整力度較大、程度較深，執(zhí)行過程由于理解不一，短期出現(xiàn)廢標(biāo)、停貸等亂象是很正常的。
但是，就長期而言，PPP新規(guī)引發(fā)行業(yè)思考仍值得關(guān)注。下一篇，我們將重點(diǎn)探討PPP新政下四大問題：
(1)清掃保潔、垃圾收運(yùn)、垃圾中轉(zhuǎn)站、垃圾焚燒發(fā)電廠，哪些環(huán)節(jié)可以實(shí)施特許經(jīng)營模式？
(2)可否授權(quán)本級國有企業(yè)經(jīng)營，若不能，地方環(huán)保集團(tuán)又該如何？
(3)新政不補(bǔ)貼建設(shè)成本，只補(bǔ)貼運(yùn)營成本，如何考慮？建設(shè)成本能否收回？
(4)項(xiàng)目實(shí)施清單重民企輕國企，國有企業(yè)與民營企業(yè)何去何從？以及對行業(yè)未來發(fā)展走向進(jìn)行幾點(diǎn)預(yù)判。
原標(biāo)題：廢標(biāo)的廢標(biāo)，停貸的停貸！PPP新規(guī)“后遺癥”來了
